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一、一般實施方案的基本要素不能少。
實施方案，也叫執(zhí)行方案，是指對某項工作、某項活動，從目標、原則、標準、內(nèi)容、方法、步驟及責任等方面做出的預(yù)先、全面、具體而又明確的安排，系計劃類文書，是應(yīng)用寫作的一種文體。除公文具有強制性外，其他文書以習慣性遵循為原則、以約定俗成的格式為標準。約定俗成，不一定完全科學，但得到了廣泛認同。PPP項目實施方案，是指為完成某一PPP項目而進行的活動或工作安排，也應(yīng)具備一般實施方案的基本要素，即標題、主送機關(guān)、抄(報)送機關(guān)、前言、正文和結(jié)尾、編制機構(gòu)、編制年月日。
PPP項目實施方案標題有三種表示方法:(1)兩要素法，即“實施內(nèi)容+文種”，如道路擴建PPP項目+實施方案等;(2)三要素法，即“制文機關(guān)+實施內(nèi)容+文種”，如某省農(nóng)業(yè)大學建設(shè)PPP項目+實施方案等;(3)四要素法，即“制文時間+制文機關(guān)+實施內(nèi)容+文種”等，如“某年+某省農(nóng)業(yè)大學建設(shè)PPP項目+實施方案”。
PPP項目實施方案的主送單位，與一般實施方案有所不同。一般實施方案系下發(fā)性文件，主要發(fā)給所屬部門、單位及各內(nèi)設(shè)機構(gòu)，要求遵照執(zhí)行，主送機關(guān)可以放在正文之前，也可以放在文件尾部的主送、抄送欄。PPP項目實施方案有所不同，主送機關(guān)應(yīng)為PPP項目參與各方，主要是項目實施機構(gòu)、社會資本方、項目公司。因PPP項目實施方案編制時，社會資本方尚未選定，項目公司尚未成立，可寫為項目實施機構(gòu)、社會資本方、項目公司及各參建(運)單位等。
對同級機關(guān)或上級機關(guān)，一般是抄送或抄報，以用于審批或備案。PPP項目實施方案，篇幅長，內(nèi)容多，要經(jīng)過會同審查和政府審批兩個環(huán)節(jié)，送會同審查機構(gòu)審查，可以編制一份“邀請審查公函”，將PPP項目實施方案作為公函的附件;報政府或政府授權(quán)部門審查，可以編制一份“報告”，將PPP項目實施方案作為報告的附件。在“邀請審查公函”、“報告”中載明主送、抄送單位。
正文：一般實施方案分前言、正文和結(jié)尾三部分。
PPP項目實施方案也不例外。
前言：重點說明編制的目的、依據(jù)、原則、適應(yīng)范圍、適用對象等。
正文：為實施方案的主要內(nèi)容，一般包括重要性和必要性;指導思想、目標要求及指導原則;工作安排、進度、方法等(重要內(nèi)容);對工作的組織領(lǐng)導及資源保證等。應(yīng)具體明確，具有可操作性。如某項工作分幾項具體內(nèi)容、每項內(nèi)容在什么時間段完成、時間多長以及由哪些部門哪些人員負責等。有的實施方案不寫重要性和必要性，直接寫后三部分的內(nèi)容。PPP項目實施方案正文部分，應(yīng)按相關(guān)政策性文件規(guī)定編寫。原則上可以增加內(nèi)容，但不能任意減少內(nèi)容。
結(jié)尾：對執(zhí)行實施方案提出的要求。PPP項目實施方案的執(zhí)行人主要是項目實施機構(gòu)、社會資本方、項目管理公司以及建設(shè)服務(wù)、材料采購供應(yīng)商等項目參與方，應(yīng)會對各方的任務(wù)、目標、要求等提出具體要求。
二、政策性文件規(guī)定的內(nèi)容不能漏。
PPP項目實施方案，政策性文件規(guī)定了相應(yīng)的具體內(nèi)容，應(yīng)按政策性文件規(guī)定的具體內(nèi)容進行編寫。如個別工作，不需要或現(xiàn)階段無法作出安排的，要說明具體情況。目前，PPP項目實施方案編寫的政策性文件，主要有兩個文件：
一個是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)改委等6部、委、行令【2015】25號)。該辦法第十條規(guī)定：“特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當包括以下內(nèi)容：(一)項目名稱;(二)項目實施機構(gòu);(三)項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標;(四)投資回報、價格及其測算;(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;(六)特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;(七)特許經(jīng)營者應(yīng)當具備的條件及選擇方式;(八)政府承諾和保障;(九)特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;(十)應(yīng)當明確的其他事項”。
對辦法規(guī)定的有些內(nèi)容，不能機械地照搬、照抄，可進行適當?shù)臍w類。如項目名稱、項目實施機構(gòu)、項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標等，可以歸類為項目基本情況，在項目基本情況中，內(nèi)容多的部分，可分二級結(jié)構(gòu)目錄進行說明;一句話、兩句話，三言兩語可以說明的，可不單獨列二級目錄，在項目基本情況緒言中說明即可。否則，內(nèi)容多的章節(jié)十幾頁，少的一句話，方案結(jié)構(gòu)編排不勻稱、不合理，影響方案閱讀效果。對辦法規(guī)定的有些內(nèi)容，可進行適當拆分，不能一個章節(jié)寫個沒完沒了。如特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，可以將特許經(jīng)營協(xié)議框架分主體部分和其他部分兩個章節(jié)編寫。這就象一棟框架結(jié)構(gòu)的建筑物，可將柱、梁、板等承重結(jié)構(gòu)和圍護、分隔非承重結(jié)構(gòu)拆開進行管理。這樣拆分后，重點突出，層次清楚，然后在特許經(jīng)營協(xié)議主體部分后用(4-1)、特許經(jīng)營協(xié)議非主體部分后用(4-2)進行標識，便于審閱或閱讀者掌握主次，區(qū)分重點。
二個是《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》(財金[2016]92號)。該暫行辦法第五條規(guī)定：“項目實施方案應(yīng)當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容”。仔細比較6部、委、行令【2015】25號，實質(zhì)內(nèi)容沒有不同。對這個文件中的合同體系部分，也應(yīng)分開進行編寫。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第十一條規(guī)定：“合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件”。 項目合同可單獨作為一個章節(jié)進行設(shè)計。其他合同再作一個章節(jié)進行分別設(shè)計。
對上述合同體系的所有項目涉及合同類型及主要條款，都要進行設(shè)計，不能只編寫項目合同及主要條款，然后可在章節(jié)目錄后以(5-1)、(5-2)等進行標識。審閱或閱讀者就會知道：這是第五章第一節(jié)的內(nèi)容，那是第五章第二節(jié)的內(nèi)容。項目合同是最核心的法律文件，包括的內(nèi)容多，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界，也可再拆分為兩個或多個章節(jié)，然后在章節(jié)目錄后以(5-1-1)、(5-1-2)進行標識。這樣審閱或閱讀者就會知道：這是第五章第一節(jié)第一項的內(nèi)容，那是第五章第一節(jié)第二項的內(nèi)容等等。
三、低級的錯誤不能犯。
低級的錯誤，專指一些專業(yè)方面的、常識性錯誤。主要表現(xiàn)在以下方面：
1、工程建設(shè)常識方面的錯誤不能犯。
特許經(jīng)營或PPP項目，一般以建設(shè)工程為主要承載平臺。如果連建設(shè)工程的基本常識都沒有，還談什么PPP專業(yè)咨詢?然而，建設(shè)工程基本常識缺乏的PPP項目實施方案卻不勝枚舉。如《某某市中心城區(qū)路網(wǎng)完善工程PPP項目實施方案》，專業(yè)常識性錯誤就較為突出。
建設(shè)工程項目的分類：按建設(shè)性質(zhì)，可分為新建項目、改建項目、擴建項目、遷建項目和恢復建設(shè)項目;按投資作用，可分為生產(chǎn)性建設(shè)工程項目和非生產(chǎn)性建設(shè)工程項目;按項目規(guī)模，可分為大型、中型、小型三類;按項目投資競爭程度，可分為競爭性項目、基礎(chǔ)性項目和公益性項目;按項目投資來源，可分為政府性投資項目和非政府性投資項目;按項目盈利性不同，可分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目等。哪來完善工程之分類?而且，完善工程指工程建設(shè)項目，PPP項目包括工程建設(shè)項目，大文字組成上，兩者也重疊交叉。
再如“1.1.5項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)”說明：“本項目為道路配套工程，主要以打通“斷頭路”和完善路網(wǎng)為目標。項目建設(shè)完成后，將快速拉通主干道路，打通斷頭路，為某某市提供路面狀況良好，路面結(jié)構(gòu)合理的優(yōu)質(zhì)道路網(wǎng)絡(luò)……”。說著說著就跑題了。
首先，配套工程與主體工程、輔助工程相對應(yīng)，是指為了保障主體工程正常運行而修建的其他工程。斷頭路是指不同地區(qū)、不同道路、不同等級之間不能接通的路。如果是斷頭路，就不是配套工程，而是擴建或新建主體工程。
其次，拉通主干道路與路面狀況良好，路面結(jié)構(gòu)合理沒有一毛錢關(guān)系。主干路，是連接城市各分區(qū)的主要干路，以交通功能為主，設(shè)計行車速度一般為40-60km/h。路面，有時指支承在路基之上的面層、基層、墊層等結(jié)構(gòu)層，有時只指面層。修筑高等級道路面層所用的材料主要有瀝青混凝土和水泥混凝土等。路面狀況、路面結(jié)構(gòu)，與形成路網(wǎng)不是一碼事，把它扯在一起干什么?
再次，文不對題。題目是項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而具體內(nèi)容卻并沒有說明提供哪些公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些產(chǎn)品和服務(wù)在什么時間段提供，要達到什么質(zhì)量標準，以什么方式提供，主要責任人是誰，只說明了擴建或新建道路的終極目標和作用。這不是浪費資源么?
還如1.2項目經(jīng)濟技術(shù)指標：1.2.1項目區(qū)位：”本項目屬于中心城區(qū)道路配套、路網(wǎng)完善工程，建設(shè)地點多處，明細見圖1-1”。1.2.2建設(shè)內(nèi)容：“具體包括打通某某南路(某某街—某某街)等“斷頭路”6.25km，完善某某路(某某路-某某南路)等路網(wǎng)工程共16.797km，道路建設(shè)總長23.047km;建設(shè)配套給排水、電力、通信、燃氣等管網(wǎng)23047m”，表1-1道路配套工程明細表中的項目為道路名稱、道路起訖點、建設(shè)規(guī)模(長度、路幅寬)、備注(道路等級)，沒有管網(wǎng)。前言不搭后語。
區(qū)位，一方面指該事物的位置，另一方面指該事物與其他事物的空間的聯(lián)系。圖片只能說明位置，不能說明與其他建筑的空間關(guān)系。“中心城區(qū)道路配套、路網(wǎng)完善工程，建設(shè)地點多處”，完全是廢話。
道路配套工程明細表，應(yīng)改為“道路工程明細表”。配套工程在表中沒有體現(xiàn)。道路長度為23047m，管網(wǎng)長度也是23047m，管網(wǎng)長度與道路長度能相等嗎?一是管網(wǎng)種類多，二是管網(wǎng)需預(yù)留，三是舊網(wǎng)可利用，不合邏輯。應(yīng)改為“具體包括某某南路(某某街—某某街)、某某路(某某路-某某南路)等道路建設(shè)總長23.047km。此外，還包括給排水、電力、通信、燃氣等配套管網(wǎng)工程建設(shè)”。
2、財務(wù)管理常識方面的錯誤不能犯。
財務(wù)管理，是特許經(jīng)營或PPP項目管理的基礎(chǔ)。在實施方案編寫中，財務(wù)管理方面的份量占40%以上。如果犯財務(wù)管理基本常識性錯誤，可以肯定地說，這個方案完全是胡湊。可這樣的現(xiàn)象最多、最嚴重。如某實施方案1.3股權(quán)結(jié)構(gòu)：“項目公司注冊資金暫定為本項目自有資金”，“資本金比例提高，則債務(wù)資金減少，債務(wù)資金的融資成本也相應(yīng)減少”，“項目估算總投資約258964.76萬元，自有資金暫定64964.76萬元，約占總投資的25%。因此，項目公司注冊資金暫定為64964.76萬元”。股權(quán)結(jié)構(gòu)、注冊資金、自有資金、資本金、債務(wù)資金的概念都不清楚，幾乎是胡言亂語。
股權(quán)結(jié)構(gòu)，是要說明股權(quán)構(gòu)成情況及其比例關(guān)系，不是說明資金來源，不是說明自有資金占多大比例，不是說明資金到位情況，注冊資金(股本、資本金)不等于自有資金，也不等于實收資本。自有資金與借入資金相對應(yīng)，指企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所持有的、可以自行支配并毋須償還的那部分資金。注冊資金是股東或發(fā)起人以現(xiàn)金形式認繳的、在工商登記機關(guān)依法登記的資本;注冊資本或法定資本，是股東或發(fā)起人以實物、無形資產(chǎn)等形式認繳的、在工商登記機關(guān)依法登記的資本。注冊資本的外延大于注冊資金。債務(wù)資金，又稱借入資金，是企業(yè)依法籌措并依約使用、按期償還的資金多少，也包括結(jié)算過程中臨時占用的、在一定期限內(nèi)應(yīng)付給本單位或外單位及個人的部分資金。與注冊資金的比例沒有必然聯(lián)系。因為還有實收資本，還有資本公積，還有結(jié)算資金。所有者權(quán)益或凈資產(chǎn)或股東權(quán)益，是指企業(yè)資產(chǎn)總額扣除負債總額后由所有者享有的權(quán)益，包括實收資本(或股本)、資本公積、盈余公積和未分配利潤。
再如某實施方案10.2基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：“ 本項目總投資258964.76萬元，項目資本金64964.76萬元，約占總投資的25%，其余194000.00萬元由項目公司向銀行等金融機構(gòu)籌得”。讓人誤以為項目沒有運營收入，沒有除資本金外的其他資本、其他所有者權(quán)益。
資金占用不等于資本金加銀行貸款。項目總投資258964.76萬元，是資金的占用或運用，項目資本金、銀行貸款只是資金的主要來源。一般來說，資金來源包括三部分：自有資金、吸收資金和專項資金。自有資金包括由財政等單位無償撥入的資金和企業(yè)內(nèi)部形成的資金。吸收資金或借入資金，主要包括銀行借款及結(jié)算過程中形成的應(yīng)付未付款等。專項資金指除經(jīng)營資金以外提取的具有專門用途的資金。專項資金指由企業(yè)根據(jù)財務(wù)管理規(guī)定計提或由財政或上級主管部門撥入的資金。
四、拼湊的行為不能有。
1、網(wǎng)絡(luò)信息不能盲目照抄照搬。
網(wǎng)絡(luò)信息的便捷性，讓知識不需要依賴書本和大腦，但網(wǎng)絡(luò)信息的真實性、科學性，增加了對所獲取知識的真實性、科學性和完整性辨別的難度。對通過網(wǎng)絡(luò)獲取的知識，一定要認真辨別，補充、修改和完善。張冠李戴、名實不符、斷章取義的知識，讓人啼笑皆非。如某實施方案1.2.5主要產(chǎn)出說明：道路“橫斷面采用三塊板形式：中間為23米行車道，設(shè)計為雙向六車道，兩側(cè)各3米寬分隔綠化帶、8米輔道、5米寬人行道”。說是是三塊板道路形式，實質(zhì)是有四塊板道路形式。
道路斷面的基本形式有三種，即一塊板、兩塊板和三塊板。三塊板，就是將道路橫斷面分為機動車道、分隔帶和非機動車道，適用于道路紅線寬度45米以上、車輛需要4條以上行車道和單車等非機動車多的城市主干道。方案中的設(shè)計主干路，實際上是行車道、分隔綠化帶、輔道和人行道，不是三塊板道路形式。
再如某實施方案10.4.1成本構(gòu)成：“總成本=養(yǎng)護維修工程經(jīng)費(含人、材、機)+攤銷費+利息支出;經(jīng)營成本=總成本-攤銷費-利息支出”。這是什么項目成本構(gòu)成?如果是養(yǎng)護單位的，還沾邊，但也至少有管理費用、經(jīng)營(銷售)費用和除利息支出的其他財務(wù)費用需要進總成本啊。經(jīng)營成本與總成本，是種屬關(guān)系，總成本包括經(jīng)營成本，但也不是扣除攤銷費、利息支出，就等于經(jīng)營成本啊。
總成本，是指在一定時期內(nèi)為生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品而花費的、根據(jù)財務(wù)制度規(guī)定能計入成本的費用?？偝杀?總固定成本+總變動成本=經(jīng)營成本+折舊費+攤銷費+利息支出;經(jīng)營成本=外購原材料費+外購燃料及動力費+工資及福利費+修理費+其他費用=總成本費用-折舊費-攤銷費-利息支出。還有一個關(guān)鍵性問題：固定資產(chǎn)權(quán)屬——權(quán)屬歸誰，誰提折舊和大修費。不計折舊就不能計大修。固定資產(chǎn)大修理支出是指為恢復固定資產(chǎn)的性能，對其進行大部分或全部的修理局部更新，包括對房屋、建筑物翻修等。
還有建設(shè)管理方面的專業(yè)性錯誤。根據(jù)《公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范》JTGH10-2009)，公路養(yǎng)護指對原有技術(shù)標準低的道路和構(gòu)筑物及沿線設(shè)施進行的改善和添建，包括小修保養(yǎng)、中修工程、大修工程、改建工程。根據(jù)該方案引用的參考依據(jù)《城鎮(zhèn)市政設(shè)施養(yǎng)護維修工程投資估算指標》，該指標只包括小修維護，即日常養(yǎng)護和小范圍修補。根據(jù)《湖南省城市園林綠化養(yǎng)護管理定額標準(試行)》，街道綠地(指城市道路及廣場范圍內(nèi)的用于綠化的用地)、行道樹、防護綠地(指以隔離、衛(wèi)生和安全為目的的林帶及綠地，即衛(wèi)生隔離帶、道路防護綠地、城市高壓走廊綠帶，防風林、城市組團隔離帶等)養(yǎng)護，只包括剪枝、扶正、澆水、清除病蟲害。根據(jù)某市公路管理局城郊公路養(yǎng)護服務(wù)中心的職能劃分，公路養(yǎng)護包括應(yīng)急處置，即搶修。這些情況都應(yīng)在方案編制前明確計算和依據(jù)、口徑和原則等。否則，別人怎么知道你計算了哪些費用?沒有計算哪些費用?
2、網(wǎng)絡(luò)表格不能亂套亂用。
網(wǎng)絡(luò)表格可以減少一些表格繪制工作量，但任何表格的設(shè)計都有專門指向和特定用途。這是在下載表格時必須注意的問題。否則，就會鬧笑話。如某實施方案表10-4總成本費用估算表：橫行分建設(shè)期、運營期，豎列分道路養(yǎng)護維修成本、綠化維護路燈維護及耗電、排水與管線運維費用、合作開發(fā)運營費用、利息支出、攤銷費等欄目。全部是一大堆無用、無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)。
總成本費用估算表編制主要有生產(chǎn)成本加期間費用法和生產(chǎn)要素法。生產(chǎn)成本加期間費用法下總成本費用=生產(chǎn)成本+管理費用+財務(wù)費用+售費用=固定成本+可變成本。其中，生產(chǎn)成本=直接材料費+直接燃料及動力+直接工資及福利費+制造費用(折舊費+修理費+其它制造費用);管理費用=無形資產(chǎn)攤消+其他資產(chǎn)攤消+其它管理費用。生產(chǎn)要素法下總成本費用=經(jīng)營成本(外購原材料費+燃料及動力費+工資及福利費+修理費+其他費用)+折舊費+攤銷費+財務(wù)費(利息支出)。建設(shè)期是固定資產(chǎn)投資建設(shè)階段，不需要維護維修，已完工程成品保護費計入建安工程成本，形成固定資產(chǎn)費用。
再如某實施方案表6-1項目建設(shè)期績效考核指標：質(zhì)量要求：符合CJJ1-2008《城鎮(zhèn)道路工程施工與質(zhì)量驗收規(guī)范》;CJJ2-2008 《城市橋梁工程施工與質(zhì)量驗收規(guī)范》;CJJ82-2012《園林綠化工程施工及驗收規(guī)范》;CJJ89-2012《城市道路照明工程施工及驗收規(guī)程》;GB50268-2008《給水排水管道工程施工及驗收規(guī)范》等，并做到一次驗收合格;工期開工日：以監(jiān)理工程師的開工令為準，竣工驗收日：自實際開工時間起不超過三(3)年;環(huán)境保護：參照JTGB03-2006《公路建設(shè)項目環(huán)境影響評價規(guī)范》等;安全生產(chǎn)：參照JGJ59-2011《建筑施工安全檢查標準》。
建設(shè)工程項目管理的主要任務(wù)是質(zhì)量、安全、造價和進度的事前、事中和事后控制。哪一單位項工程，在什么時點、完成哪些內(nèi)容、滿足哪些要求、由誰考核、考核指標權(quán)重各為多少等，一概沒有涉及。如何考核?建設(shè)期5年，為什么工期不能超過3年?
還如某實施方案表1.1.6項目采用PPP模式的必要性:“分工合作，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。PPP模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，能減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政管理，增強政府公信力和執(zhí)行力，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量”。
“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，與“分工合作，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變”，沒有必然聯(lián)系。政府主管部門就是各專業(yè)管理部門;社會資本方也不等于“專業(yè)的人”，且引入社會資本的主要目的，與“加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政管理，增強政府公信力和執(zhí)行力”也無必然聯(lián)系?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(6部委行令【2015】25號)規(guī)定的特許經(jīng)營的目的是：“為鼓勵和引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公共利益和公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。
五、政策性文件不能只抄不用。
政策性文件，某一項工作或某一項活動，覆蓋面廣，涉及對象多，具有很強的綜合性和通用性。運用其中的規(guī)定處理具體問題時，一定要結(jié)合項目實際進行具體分析，針對項目出現(xiàn)問題的特征提出具體處理原則。只抄不結(jié)合具體問題進行詳細界定，不如不抄。如某實施方案3.2風險分配基本原則:“(1)風險分配優(yōu)化原則。(2)風險收益對等原則。(3)風險可控原則”。
比《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第十一條第二款“按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險”的內(nèi)容還少，僅僅把“按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則”進行了分拆，沒有結(jié)合項目進行風險識別和風險評估，明確風險位置、區(qū)分風險類型、估算風險發(fā)生概率和風險發(fā)生后影響的大小，提出風險防范、風險轉(zhuǎn)移和風險化解的具體原則，沒有任何實際意義。
再如某實施方案1.1.7項目采用PPP模式的可行性分析：“(1)PPP模式的推廣運用已得到國家政策的大力支持。(2)本項目采用PPP模式符合經(jīng)濟發(fā)展的需求。(3)本項目采取PPP模式建設(shè)，符合國家的大政方針政策。(4)本項目采用PPP模式有同類項目可鑒。”
全部是廢話，根本不是項目PPP模式可行性分析。如果這樣，豈不是所有同類型項目都可采用PPP模式?
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(6部委行令【2015】25號)第十二條規(guī)定：“特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當主要包括以下內(nèi)容：(一)特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求等;(二)相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿;(三)用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估”。
六、頭部與軀體不能“張冠李戴”
人有頭，樹有冠，寫文章有主題，不能把張三的頭放到李四的頭上，不能把樟樹的冠放到銀杏的樹干上。否則，文不對題，就是廢話連篇。如某實施方案1.2.5主要產(chǎn)出說明：“道路配套工程含多條道路，橫斷面設(shè)計將某某南路(某某街-某某街)作為典型設(shè)計，設(shè)計車速60km/小時，橫斷面采用三塊板形式：中間為23米行車道，設(shè)計為雙向六車道，兩側(cè)各3米寬分隔綠化帶、8米輔道、5米寬人行道，其余道路路幅寬及道路等級見表1-2。表1-2道路配套工程主要產(chǎn)出”。
文不對題。法國經(jīng)濟學家薩伊認為：資本等同于生產(chǎn)工具，認為勞動、資本、土地是一切社會生產(chǎn)所不可缺少的三個要素。從投資的角度來說，投資產(chǎn)出道路，無可厚非，理所當然。問題的關(guān)鍵，這里是要分析建設(shè)工程投入運營后能產(chǎn)出多少經(jīng)濟效益。道路工程是產(chǎn)出的工具和手段，相當于生產(chǎn)商品的設(shè)施設(shè)備，不是產(chǎn)出品。
“其余道路路幅寬及道路等級見表1-2“與附表“表1-2道路配套工程主要產(chǎn)出”名稱也不一致，用詞不對，道路配套工程到底是配套工程，還是主體工程及配套工程，表述也不清楚。實際上表中包括主干路?！皺M斷面設(shè)計將某某南路(某某街-某某街)作為典型設(shè)計”，選擇也不妥當。該項目主干路9條、次干路4條、支路11條，均為不同等級的道路，應(yīng)分別說明橫斷面結(jié)構(gòu)形式。廢話比正話多，要說的一個問題也沒有說完整、說清楚。
七、設(shè)計安排不能天馬行空，脫離實際。
實施方案是用來操作、執(zhí)行的。必須針對具體問題提出具體的原則、要求、行動步驟和緊急情形的應(yīng)對措施。而目前的實施方案天馬行空，脫離實際的情況非常嚴重。如某實施方案10.2基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：“該項目自有資金64964.76萬元，占25%;第1年貸款20000萬元，第2年貸款60000萬元”。貸款金額就是當年投資額。
請問，自有資金放在賬上干什么?即使支付工程進度款，竣工結(jié)算前按70%計算，實際兩年只需支付56000萬元，也就是說只從工程建設(shè)角度來說，第一年、第二年根本無須貸款。貸款的投入應(yīng)發(fā)生在第三年、四年、五年，甚至第六年、第七年。因為，至少有30%的建設(shè)款在第六年、第七年才會支付。工程交付后產(chǎn)生的貸款利息也不是固定資產(chǎn)投資費用，而是流動資金貸款。建設(shè)資金貸款應(yīng)與實際運用相結(jié)合相一致。這是貸款計算必須考慮的內(nèi)容。
再查“表10-8 營業(yè)收入、稅金及附加估算表”：“從建設(shè)期第二年起，即取得收入，274.84+1102.58+3351.41+11016.70=15745.35萬元”;查“表10-10 政府補貼估算表”：“第4年起取得政府補貼1416.05萬元、8520.65萬元”。這個也可以用于建設(shè)啊，收入和專項補貼存銀行，建設(shè)用錢去貸款，這符合常理嗎?
設(shè)計為“等額還本、付息照付”也不科學。這種還款模式，期初還本付息壓力大。從這個項目分析，貸款5年，還款5年，每年本金12933.33萬元，第一年利息9506.00萬元，對于“通過政府授予的項目沿線道路的廣告收費及停車收費的特許經(jīng)營權(quán)，獲得部分經(jīng)營收入”的公司來說，根本不可能實現(xiàn);從該項目所處的“斷頭路”地段來說，也無法實現(xiàn)。
戶外廣告收費與廣告位置的成熟度成正比。廣告效果的好壞除取決于廣告內(nèi)容本身的創(chuàng)意和表現(xiàn)形式外，與廣告媒體、廣告時段和廣告位置等的優(yōu)劣及其組合密切相關(guān)。第一年還款本息為22439.33萬元。每月需取得廣告收入1869.94萬元。什么地段、多少個廣告載體、什么類型的廣告，可以在“斷頭路”——人量車流相對少、商業(yè)配套不完善的城鄉(xiāng)結(jié)合部，實現(xiàn)如此大量收入?
查方案“表10-9 營業(yè)收入、稅金及附加估算表”：“第6年取得的收入19539.27萬元”。即使取得的收入全部是真的，也有資金缺口22439.33-19539.27=2900萬元。
再如某實施方案表10-6 政府補貼估算表：建設(shè)期年總回報第二年142.19萬元、第三年573.72萬元。建設(shè)期為五年，第二年、第三年尚處建設(shè)期，回報從何而來?
查“表10-10 政府補貼估算表”得知，系運營收入，不是補貼，表名與實際列項內(nèi)容不符。企業(yè)補貼收入，主要是按規(guī)定應(yīng)收取的政策性虧損補貼和其他補貼，一般視作非正常利潤處理，通過“應(yīng)收補貼款”以及“補貼收入”賬戶進行核算。按規(guī)定計算出應(yīng)收補貼時，借記“應(yīng)收補貼款”，貸記“補貼收入”;收到補貼款時，借記“銀行存款”，貸記“應(yīng)收補貼款”。期末，將“補貼收入”余額結(jié)轉(zhuǎn)“本年利潤”。
還如某實施方案表表10-8 營業(yè)收入、稅金及附加估算表：從建設(shè)期第二年起，運營收入(廣告收入、停車位收入)分別為274.8萬元、1102.6萬元、1935.4萬元、2496.0萬元。試問是在基建圍擋上做廣告、未開工場地收停車費嗎?根據(jù)相關(guān)規(guī)定，除建筑工程有磚砌圍墻經(jīng)批準可做公益廣告的商業(yè)廣告外，市政圍擋尚不允許做商業(yè)廣告，也不能可能做商業(yè)廣告。因為市政項目，一般分期分段施工，分期分段的工期較短，也不適合做商業(yè)廣告。
八、政策性文件規(guī)定的“必答”項目不能隨意增減。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(6部委行令【2015】25號)第十條規(guī)定特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當包括10項內(nèi)容。事實上是要求特許經(jīng)營，一般應(yīng)對這10項內(nèi)容進行分析、認證，以確保項目如期實施。一些方案編制人員對這些內(nèi)容理解不清，把握不準，隨意增減變動，導致應(yīng)該設(shè)計的內(nèi)容沒有安排，不該說的廢話羅列很多。如某實施方案目錄：一、項目概況，二、項目編制依據(jù)，三、風險分配機制，四、項目運作方式，五、交易結(jié)構(gòu)，六、合同體系，七、項目公司設(shè)立及治理機制，八、監(jiān)管架構(gòu)，九、采購方式，十、財務(wù)測算，十一、項目實施計劃。這個目錄編排，存在以下缺陷：
1、沒有必要單獨列章節(jié)的內(nèi)容列了章節(jié)。如項目編制依據(jù)，在實施方案中可單列一項進行說明即可，且編制依據(jù)只要列主要的直接的編制依據(jù)即可，一些都熟悉的政策性文件，沒有必要列出。
2、關(guān)鍵字詞改變，其所設(shè)計的內(nèi)容沒有進行相應(yīng)調(diào)整。如風險分配機制，改成風險分配框架。機制，是指有機體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系?？蚣苁侵富窘Y(jié)構(gòu)。兩者范圍不同，其設(shè)計深度也應(yīng)不同。
3、本章節(jié)增加的內(nèi)容與其他章節(jié)規(guī)定的內(nèi)容交叉重疊。如交易結(jié)構(gòu)，根據(jù)辦法規(guī)定，應(yīng)按項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排分別列項，而該方案中有四項，多了一個資產(chǎn)權(quán)屬二級結(jié)構(gòu)目錄。資產(chǎn)權(quán)屬系項目合同應(yīng)界定的內(nèi)容，沒必要單獨列入本章節(jié)二級結(jié)構(gòu)目錄。一級目錄還多列了三項,即項目公司設(shè)立及治理機制、財務(wù)測算、項目實施計劃，均系項目合同及相關(guān)章節(jié)的內(nèi)容，應(yīng)在其他章節(jié)內(nèi)一并編寫。項目實施計劃，也是合同體系的內(nèi)容，應(yīng)在相關(guān)合同設(shè)計中作出安排。該方案實施計劃，只有項目采購階段的工作內(nèi)容，至于每個階段需要完成哪些主要工作?具體由誰實施?起止時點是多少?等等，均沒有作出合理安排，造成了合同作體系相應(yīng)內(nèi)容的嚴重缺失。
4、應(yīng)該設(shè)計的內(nèi)容沒有進行具體設(shè)計。如合同體系，與辦法規(guī)定的內(nèi)容完全走樣。辦法明確規(guī)定：合同體系包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。該目錄只有項目合同一項。股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等，均沒有進行設(shè)計。主合同也沒有按項目邊界條件、權(quán)利義務(wù)邊界、履約保障邊界、調(diào)整銜接邊界歸類列項。監(jiān)管架構(gòu)中，只說明了監(jiān)管的內(nèi)容，即誰對哪些方面進行監(jiān)督。對監(jiān)督哪些內(nèi)容，不同監(jiān)督之間如何實現(xiàn)信息反饋及相互制衡，不同層次監(jiān)督如何溝通與協(xié)調(diào)、采用何種方式實施監(jiān)督等，均沒有闡述，更無圖表明示。架構(gòu)，指結(jié)構(gòu)形式及其相互之間的關(guān)系?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第十一條第(六)項規(guī)定：“監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式”。
九、應(yīng)該說明的事項不能不做說明。
原理、公式都有適用條件和必需考慮的要素。條件變動，要素增減，都必做相關(guān)說明。否則，審閱、閱讀將如墜五里霧中，不知所云。特別是特許經(jīng)營或PPP項目，情況更特殊，許多細節(jié)都沒有進行政策層面的設(shè)計，更應(yīng)該進行補充說明。如某實施方案10.6.1損益及利潤分配：利潤總額=運營收入+補貼收入-稅金及附加-總成本費用;凈利潤=利潤總額-所得稅;息稅攤銷前利潤(EBITDA)=凈利潤+所得稅+利息+攤銷。既不符合利潤表計算步驟，也沒有對不計算折舊等進行必要說明或者估算。給人的感覺就是，基本計算公式都錯了，還談什么專業(yè)咨詢?
一般說，利潤表計算公式：營業(yè)利潤=主營業(yè)務(wù)收入-主營業(yè)務(wù)稅金及附加-主營業(yè)務(wù)成本+其他業(yè)務(wù)利潤(其他業(yè)務(wù)收入-其他業(yè)務(wù)支出)-營業(yè)(銷售)費用-管理費用-財務(wù)費用;利潤總額=營業(yè)利潤+補貼收入+營業(yè)收支凈額(營業(yè)外收入-營業(yè)外支出);凈利潤=利潤總額-所得稅;息稅折舊攤銷前利潤(或利息折舊攤銷前收入)=凈利潤+利息支出+所得稅支出+折舊+攤銷。
再如某實施方案10.6.2投資利潤率：社會資本方資本金凈利潤率=社會資本方年均實分利潤/社會資本方投入資本金×100%=2.77% ;項目攤銷前投資利潤率=年均攤銷前利潤/總投資×100%=7.36%。項目達產(chǎn)年(正常年份)稅后凈利潤，與年均實分利潤不是一個概念。資本金凈利潤率=項目達產(chǎn)年稅后凈利潤或年稅后平均利潤/資本金×100%。凈利潤包括折舊，也沒有進行說明或扣除。
再如某實施方案表10-10 政府補貼估算表：政府凈補貼從建設(shè)期第4年開始1416.05萬元、8520.65萬元。沒有任何說明。要知道，政府對建設(shè)期建設(shè)工程進行專項補貼，必需具備一定的條件，且該項目資金必須?？顚Ｓ?，先用后補。一般情況，根本沒有專項補貼。
《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第十一條規(guī)定：項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。
可行性缺口補助的前提是使用者付費不足，建設(shè)期有使用者嗎?可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。
對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府如承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。
十、不能以自封為領(lǐng)導，在實施方案中作指示、作總結(jié)。
領(lǐng)導作指示，可以提綱挈領(lǐng)，三言兩語，作指示、作總結(jié)，但實施方案不是講話稿，作作動員，講講鼓動人心的口號，就能解決問題。對方案的各項工作必須進行具體的設(shè)計和安排。否則，就變成了領(lǐng)導在會議上的講話稿。目前，實施方案抄政策性文件的傾向嚴重，抄宣傳媒體的宣傳用語的現(xiàn)象很濃。這不是實施方案。
如某實施方案3.1風險評估方式：“風險評估工作主要依據(jù)行業(yè)經(jīng)驗、案例研究、問卷調(diào)查、計算模型等方法去進行。PPP項目涉及部門較多、合作期限長，各階段風險種類繁多，項目在立項、可行性研究、融資、設(shè)計、施工、交付使用、運營維護、移交等各個階段都存在大量的不確定性因素，容易受到社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、工程管理建設(shè)環(huán)境等諸多因素變化的影響。本項目將根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合項目建設(shè)、運營、維護、期滿移交各個階段可能發(fā)生的風險因素進行風險分配”。本來，風險評估方式就不是基本框架的內(nèi)容，硬要寫進實施方案中，也沒有說明是如何評估的。
再如1.2.4建設(shè)工期：“本項目建設(shè)工期為五年(不包含前期工作)即2017年1月-2021年12月”。等于沒說，建設(shè)工期，即施工工期，指從設(shè)計文件所列單項工程所含單位工程正式破土動工到建成投產(chǎn)(生產(chǎn)出設(shè)計規(guī)定的合格產(chǎn)品)或交付使用為止所需要的全部時間，包括建筑、安裝、試車、驗收、交付使用等所需要的時間，但不包括施工準備時間。一般按日歷工月數(shù)計算,至少應(yīng)明確分期實施的各單項工程或單位工程建設(shè)的主體、輔助及配套工程起止時點。
